自然環境保全制度の概要

 

1.自然環境保全制度の体系

 わが国の自然環境は、下の図にまとめられるような法体系によって保全されている。また、これ以外の法律の中にも部分的ではあるにせよ、何らかの形で自然環境の保全に配慮する規定が入っているものが多くある。これらの法体系は「自然環境保全法」を基本とし、環境庁が関係行政機関の総合調整をおこないつつ運営にあたっている。

 

2.自然環境保全基本方針

 国土の自然環境の保全を図るために、自然環境保全法に基づき自然環境保全基本方針が閣議決定されており、その第一部では、国土全体の自然環境の保全の理念をつぎのように述べている。

 

○自然環境保全基本方針(昭和48.11.6 総告30)

 

 第1部自然環境の保全に関する基本構想

 自然は、人間生活にとって、広い意味での自然環境を形成し、生命をはぐくむ母胎であり限りない恩恵を与えるものである。すなわち、それは、

1 経済活動のための資源としての役割を果たすだけでなく、

2 それ自体が豊かな人間生活の不可欠な構成要素をなす。

 殊にわが国は、人間と自然と人間の造型作品とが有機的な統一体をなすというユニークな文化的伝統をもってきた。

 我々の社会生活におけるこの自然の役割を思うとき、なによりも、我々がその価値を高く評価し、保護保全の精神を我々の身についた習性とすることこそが、あらゆる対策の第一歩であるというべきであろう。この立場に立つならば、これを原点として、我々は、自然を構成する諸要素間のバランスに注目する生態学をふまえた幅広い思考方法を尊重し、人間活動も、日光、大気、水、土、生物などによって構成される微妙な系を乱さないことを基本条件としてこれを営むという考え方のもとに、自然環境保全の問題に対処することが要請される。

 ところが、現実をふりかえると、現に自然環境の破壊は容赦なく進んでおり、その規模において、多様性において、国土のいたるところで深刻な問題を提起していることは否めない。殊に問題なのは、これらの事態がしばしば社会的公正を損なう不均衡な利害を伴いがちで、そのために破壊への適確な対応が一段と複雑化しているという点である。

 以上の観点に立つとき、我々は必要に応じて人間活動を厳しく規制する方向で、社会経済制度全般にわたる総合的な政策を強力に展開する必要にせまられている。すなわち、資源のもつ有限性に留意し、大量生産、大量消費、大量廃棄という型の経済活動に厳しい反省を加え公害の未然防止に努めるとともに、経済的効率優先の陰で見落とされがちであった非貨幣的価値を適正に評価し、尊重していかなければならない。更に、自然環境の適正な保全に留意した土地利用計画のもとに適切な規制と誘導を図り、豊かな環境の創造に努めなければならない。

 もとより、自然保護を中心とする自然環境保全政策は、以上のごとき基本的な考え方のもとで展開すべき総合的な政策の重要部分を占めるものであり、それは自然環境保全の見地から地域の特性に応じて人間活動を規制するという面を主として分担するものであるといってよい。したがって、その施策は国土や各地方において確保すべき自然の適正な質と量とを科学的に検討し、それを明確にしたものでなければならない。しかし、この施策の確立には人間活動の限界の設定や、限られた資源の利用配分等の極めて困難な課題を伴うこととなり、更に自然の全貌は、現代の科学的知見によっても、いまだうかがい知ることのできない多くの部分を持つものであることを認識せざるを得ない。

 このような状況のもとでは、自然環境の保全については、将来に禍根を残すことのないよう先取り的なより積極的な姿勢が求められる。いいかえれば、現在破壊から免れている自然を保護するというだけでなく、進んで自然環境を共有的資源として復元し、整備していく方策が必要である。そのため、当面の政策としては、国土に存在する貴重な植生、野生動物、地形地質等のかけがえのない自然やすぐれた自然は、近い将来に起こり得べき事態を考慮に入れ、また、十分な面積にわたっての保全を図るとともに、太陽エネルギーの合理的な利用が可能である農林水産業に関しては、それが有する環境保全の役割を高く評価し、健全な育成を図る必要がある。都市地域においては、健康な人間生活を保障するに足る自然環境が巧妙に確保されなければならない。更に自然環境保全政策は、国内政策にとどまることなく、国際的な視野に立って貴重な野生動植物の保護や海洋汚染の防止を図るなど、積極的な協力活動を展開する必要がある。

 以上の前提に立ち、当面の自然環境保全施策の基本的な方向を展望すれば次のとおりである。

1 国土に存在する多様な自然を体系的に保全するため、自然環境保全法をはじめとする各種の関係制度を総合的に運用する。

(1)人為のほとんど加わっていない原生の自然地域、国を代表する傑出した自然景観、更に学術上、文化上特に価値の高い自然物等は、多様な生物種を保存し、あるいは自然の精妙なメカニズムを人類に教えるなど、国の遺産として後代に伝えなければならないものである。いずれもかけがえのないものであり、厳正に保全を図る。

(2)国土の自然のバランスを維持する上で重要な役割を果たす自然地域、すぐれた自然風景、野生動物の生息地、更に野外レクリエーションに適した自然地域等は、いずれも人間と自然との関係において欠くことのできない良好な自然であり、適正に保護を図るとともに必要に応じて復元、整備に努力する。

(3)自然の物質循環に生産力の基礎をおく農林水産業が営まれる地域は食糧・林産物をはじめとする資源の供給面だけでなく、国土の保全、水源のかん養、大気の浄化等、自然のバランスの維持という面においても必要欠くべからざるものであり、その環境保全能力を評価し、健全な育成を図る。

(4)都市地域における樹林地、草地、水辺地などの自然地域は、大気浄化、気象緩和、無秩序な市街地化の防止、公害・災害の防止等に大きな役割を果たし、また地域住民の人間形成にも大きな影響を与えるものであるところから、健全な都市構成上、都市環境上不可欠なものについて積極的に保護し、育成し、あるいは復元を図る。

2 保全すべき自然地域は、その特性に応じて適切に管理されなければならない。このため、管理体制の整備に努めるとともに、必要な民有地の買上げを促進する。

3 自然環境を破壊するおそれのある大規模な各種の開発がおこなわれる場合は、事業主体により必要に応じ、当該事業が自然環境におよぼす影響の予測、代替案の比較等を含めた事前調査がおこなわれ、それらが計画に反映され、住民の理解を得たうえでおこなわれるよう努める。開発後においても自然環境の保全のための措置が必要に応じ講ぜられるよう十分な注意を払うものとする。

4 自然のメカニズムについては、解明されていない部分が極めて多い。人間活動と自然との関係、物質の循環、生態系の保全技術などについての研究を積極的に進めるため、研究体制の確立、情報システムの整備、研究者および研究の成果を具体的施策に反映させる技術者の養成等に努める。

  また、わが国の自然環境の現状を適確に把握するため、植生、野生動物、地形地質をはじめ、しばしば軽視されがちな目に見えない自然のメカニズムの側面などの各分野にわたる科学的な調査を実施する。

5 自然環境の保全を十分図るためには、国民一人一人が保護、保全の精神を身につけこれを習性とすることがなによりも肝要である。このため学校や地域社会において環境教育を積極的に推進し、自然のメカニズムや人間と自然との正しい関係について国民の理解を深め、自然に対する愛情とモラルの育成に努める。

6 国民の自然に対する渇望に応えることは、自然環境保全の主要な目的の一つである。自然との交流を図る健全な野外レクリエーションは、今後国民生活においてますます重要性を占め、その需要も増大の傾向にある。しかし、一面それが一定の地域に過度に集中すれば、かけがえのない自然を破壊するおそれもある。したがって自然環境の適正な保全を図る立場から野外レクリェーション政策の調整を図る。以上の自然環境保全施策は、国民の理解と協力のもとに、地方公共団体と連携を図りつつ、強力に展開しなければならない。そのためには開発行為に対する規制、土地のもつ公共的性格の重視等につき、勇断をもって臨まなければならないが、同時に、国土保全その他の公益との調整に留意するとともに、保全のための負担の公平化、地域住民の生業の安定および福祉の向上、所有権等の財産権の尊重等のため必要な施策を総合的見地から講じていく必要がある。自然の恵沢の享受と保全に関し、受益と負担の両面にわたって社会的公正が確保されてこそ、自然環境の適正な保全が図られるのである。

   第2部 自然環境保全地域等に関する基本的事項

   (以下省略)

 

3.主要な制度の概要

(1)自然環境保全地域等制度

 

 この制度を規定する自然環境保全法は、自然環境の保全に関し、基本となる事項を定めるとともに、他の自然環境の保全を目的とする法律と相まって、自然環境の適正な保全を総合的に推進することを目的としているものである。主要な施策はつぎのようにまとめられる。

1 自然環境保全基本方針の策定(昭和48年閣議決定)

2 自然環境保全基礎調査(緑の国勢調査)の実施。(おおむね5年ごとに実施。第1回は昭和48年度、第2回は昭和53、54年度に実施。)

3 原生自然環境保全地域、自然環境保全地域の指定。

 ○原生自然環境保全地域………5地域約5,600ha

 ○自然環境保全地域……………8地域約7,400ha

  この他に都道府県自然環境保全地域…465地域約79,000ha

(a)自然環境保全地域等の対象となる自然環境

 ○原生自然環境保全地域

  人の活動の影響を受けることなく原生の状態を維持している地域

 ○自然環境保全地域

  下記に示すようなすぐれた自然環境を維持している地域

 (ア)高山・亜高山性植生、すぐれた天然林

 (イ)特異な地形・地質・自然現象

 (ウ)すぐれた自然環境を維持している河川・湖沼・海岸・湿原・海域

 (エ)植物の自生地・野生動物の生息地

 ○都道府県自然環境保全地域

  自然環境保全地域(上記)に準ずる自然環境を維持している地域(但し海域を除く)

(b)自然環境保全地域等の指定

 ○原生自然環境保全地域および自然環境保全地域

  環境庁長官が指定。(関係行政機関に協議、自然環境保全審議会の意見)

 ○都道府県自然環境保全地域

  都道府県知事が指定。(ただし、特別地区・野生動植物保護地区(下記参照)の指定に際しては、環境庁長官に協議)

(c)自然環境保全地域等の保全のための規制

(d)自然環境保全地域等の管理体制

 ○原生自然環境保全地域および自然環境保全地域

 (2)自然公園制度

 

 この制度を規定する自然公園法は、すぐれた自然の風景地を保護するとともに、その利用の増進を図り、もって国民の保健、休養および教化に資することを目的としているものである。

 この制度によって指定された地域は、つぎのとおりである。

 ○国立公園……27公園、202万ha(国土面積の約5.4%)

 ○国定公園……52公園、125万ha(国土面積の約3.3%)

 この他に、都道府県立自然公園

      ……294公園、203万ha(国土面積の約5.4%)

 国立公園・国定公園の指定、計画等については、つぎのように模式的に表現することができる。

1 国立・国定公園の指定

2 国立・国定公園の公園計画 

3 国立・国定公園の地種区分および規制

4 国立公園の管理体制(国立公園管理員(現員)89名)

 

 (3)鳥獣保護制度

1 鳥獣保護及狩猟ニ関スル法律

  鳥獣保護制度の中心となっている「鳥獣保護及狩猟ニ関スル法律」は、鳥獣保護事業の実施および狩猟の適正化によって、鳥獣の保護繁殖を図り、また有害鳥獣の駆除等をおこなうことにより、生活環境の改善および農林水産業の振興をはかることを目的としているものもある。

  主要な施策を概説すれば、次のように要約できる。

2 特殊鳥類の譲渡等の規制に関する法律

  絶滅のおそれのある鳥類については、「特殊鳥類の譲渡等の規制に関する法律」に基づき、国内対象鳥29種類、米国内67種類、オーストラリア内34種類の譲渡の規制措置を講じている。

3 その他

  その他の施策として、つぎのような鳥獣保護対策を進めている。

  (a)トキ  56年1月に全羽を捕獲し、増殖事業(4羽)を実施している。

  (b)カモシカ  保護地域の設定および被害防止対策を実施している。

  (c)イリオモテヤマネコ・カワウソ  給餌事業および生息状況等調査を実施している。

 

(4)温泉法

 「温泉法」は、温泉を保護しその利用の適正を図り、公共の福祉の増進に寄与することを目的としている。主要な施策を概説すれば、つぎのように要約できる。

 

 

(5)その他の制度

1 森林法

  以上の諸制度の他にも、国土面積の約7割を占め、国土の保全あるいは水資源のかん養等の公益的機能を発揮している森林について、その基本的事項を定める「森林法」等も、わが国の自然保護行政の上で大きな役割を果している。

2 文化財保護法

  文化財を保存し、国民の文化的向上に資するための目的をもつ「文化財保護法」は、自然環境の保全のために重要な役割を果している。文化財の内容には、つぎのようなものが含まれている。

  (a)史跡  貝づか、古墳、城跡等の遺跡で歴史上または学術上価値の高いもの。

  (b)名勝  庭園、橋梁、峡谷、海浜、山岳等で芸術上または観賞上価値の高いもの。

  (c)天然記念物  動物、植物、地質鉱物等で学術上価値の高いもの。

3 古都における歴史的風土の保存に関する特別措置法

  京都、奈良、鎌倉等の古都において歴史的意義を有する建築物、遺跡等が周囲の自然環境と一体をなして古都における伝統と文化をもつ地域を保存するため、「古都における歴史的風土の保存に関する特別措置法」に基づき、歴史的風土保存区域が指定されている。

4 都市緑地保全法等

  都市およびその周辺における樹林地域、草地、耕地、水辺地などの自然環境は、防災等の面における役割とともに、快適な都市環境づくりに不可欠な要素であり、その保護育成あるいは復元のため、「都市緑地保全法」や「生産緑地法」が制定されたり、種々の措置が講ぜられている。

5 国際協力

  国内施策の充実に合わせ国際面でも特に水鳥の生息地として重要な湿地の保全を通じて水鳥の保護に寄与している「特に水鳥の生息地として国際的に重要な湿地に関する条約」(ラムサール条約)、及び、絶滅のおそれのある野生動植物の保護を図るための「絶滅のおそれのある野生動植物の種の国際取引に関する条約」(ワシントン条約)を批准し、国際的な自然保護に協力を図っている。また、米国、中国、豪州との間に渡り鳥等の保護のための条約や協定を締結し、二国間の国際協力も進めている。

 

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